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Retraites : exposé général des motifs du projet de loi |
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Exposé des motifs du projet de loi sur les retraites :
"Pour que la France puisse préserver son modèle social, au cœur du pacte républicain, des réformes structurelles sont nécessaires. Parmi ces réformes, trop longtemps différées, celle de l’avenir du système de retraite tient une place essentielle. Le principe de la répartition caractérise notre système. Ce principe relève d’un choix de société, fondé sur la solidarité entre les Français et entre les générations. Ce choix de société, le Président de la République et le Gouvernement se sont engagés, par la réforme, à en assurer la permanence.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement portant réforme des régimes de retraite s’inscrit dans cette perspective : il permet de rééquilibrer le système d’ici 2020. Il est une première étape, majeure, pour franchir l’obstacle de plus long terme que représente l’échéance de 2040.
L’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses nées après guerre et l’allongement de l’espérance de vie après 60 ans vont avoir pour conséquence, dès 2005, d’augmenter considérablement le nombre de personnes retraitées.
L’allongement de l’espérance de vie après soixante ans progressera en moyenne de six années entre 2000 et 2040. Un Français sur trois aura plus de soixante ans en 2040, contre un Français sur cinq aujourd’hui.
Un tel allongement de l’espérance de vie, et qui plus est une espérance de vie en bonne santé, est une excellente nouvelle. Cette évolution ne doit pas être considérée comme un handicap, mais comme un défi positif pour la France, sous réserve d’être anticipée et préparée. Les choix de notre politique familiale, le regard porté sur le rôle des « seniors », en particulier dans le monde du travail, la formation des hommes et des femmes tout au long de la vie : telles sont les questions qui appellent des réponses innovantes.
Mais il n’en demeure pas moins que cette évolution démographique remet en cause, de manière directe, l’équilibre de notre système de retraite.
Sans réforme, nos régimes connaîtraient un déficit de l’ordre de 43 milliards d’euros, à l’horizon 2020. Sans réforme, ce seraient les cotisations qu’il faudrait systématiquement et mécaniquement augmenter, menaçant ainsi de mettre en péril la compétitivité de notre économie, c’est-à-dire l’emploi. Sans réforme, ce seraient les retraites qu’il faudrait alors se résoudre à diminuer, dans des conditions drastiques et injustes au regard de l’équité et de la solidarité entre les générations.
Avant de présenter un projet de loi, et parce qu’il a placé le dialogue social au cœur de son action, le Gouvernement a souhaité mener un processus de concertation particulièrement approfondi avec les partenaires sociaux. A l’issue de ce processus, entamé le 3 février dernier par le discours du Premier ministre au Conseil économique et social, les principes généraux de la réforme des retraites ont été définis (Conformément à l’engagement pris par le Gouvernement devant les partenaires sociaux, ces principes généraux sont reproduits ci-après).
Les premiers articles du projet de loi présenté par le Gouvernement retranscrivent ainsi fidèlement ces principes. L’ensemble du projet de loi traduit également en dispositions concrètes les principes définis en concertation avec les partenaires sociaux.
Au-delà du dialogue et de la définition de grands principes, le Gouvernement a été soucieux d’aboutir à un terrain d’entente avec les partenaires sociaux sur les mesures proposées. C’est pour cette raison qu’il a souhaité mener une véritable négociation, les 14 et 15 mai derniers. Cette phase de négociation a abouti à un relevé de décisions, approuvé par cinq des huit organisations syndicales et patronales. Le Gouvernement a été ainsi conduit à modifier de manière sensible le texte du projet de loi, sans pour autant remettre en cause les principes fondamentaux qu’il défendait.
La réforme prévue est majeure. Par un effort progressif, elle assurera la pérennité de nos régimes de retraite. Par des mesures d’équité, elle renforcera la répartition, qui est au cœur de notre pacte social. Par des mesures structurelles, elle enclenchera un processus dynamique, permettant un pilotage régulier et continu de notre système.
Quatre orientations résument le projet de loi présenté par le Gouvernement :
- assurer un haut niveau de retraite, par l’allongement de la durée d’activité et de la durée d’assurance ;
- préserver l’équité et l’esprit de justice sociale de nos régimes de retraite ;
- permettre à chacun de construire sa retraite, en donnant davantage de souplesse et de liberté de choix ;
- garantir le financement des retraites d’ici 2020.
Première orientation : assurer un haut niveau de retraite, par l’allongement de la durée d’activité et de la durée d’assurance
Un haut niveau de retraite, de l’ordre en moyenne des deux tiers du revenu d’activité, à l’horizon 2020, constitue la référence choisie par le Gouvernement. Aucune mesure du projet de loi ne tend à diminuer le montant des retraites dont bénéficient les cotisants ayant effectué une carrière complète.
La meilleure garantie, et la plus juste, pour assurer un haut niveau de retraite, sans faire reporter sur les actifs de demain une charge démesurée, est l’allongement de la durée d’assurance et de la durée d’activité.
1. La convergence d’ici 2008 des durées de cotisation
Dans les régimes de la fonction publique, d’ici 2008, le taux de liquidation de 75 % sera désormais obtenu après 40 années de services. Par ailleurs, une condition de durée d’assurance tous régimes, nécessaire pour bénéficier de l’intégralité des droits, sera instaurée, sur le modèle de celle existant pour le régime général et les régimes alignés.
Dans le régime général et les régimes alignés, le calcul de la « proratisation » de la pension s’effectuera d’ici 2008 sur la base de 160 trimestres, et non plus de 150 trimestres.
2. L’allongement de la durée d’activité par une mobilisation nationale en faveur du travail des salariés de plus de 55 ans
Cette augmentation de la durée d’assurance ne présente de sens que si la durée d’activité est également allongée.
Le projet de loi vise ainsi à initier, dans la durée, une action déterminée en faveur du travail des salariés de plus de 55 ans :
- il recentre les préretraites autour de deux dispositifs : un dispositif « pénibilité » autour des cessations anticipées d’activité des travailleurs salariés (CATS) et un dispositif « plans sociaux », qui est aujourd’hui nécessaire ; en conséquence, les préretraites progressives et le volet des CATS non lié à la pénibilité sont supprimés ;
- il crée une « surcote » de 3 % par année effectuée au-delà de 60 ans et de la durée d’assurance requise pour liquider au taux plein ;
- il reporte à 65 ans, par voie de conséquence, la possibilité de mise à la retraite d’office à l’initiative de l’employeur ;
- il refonde le dispositif de retraite progressive en l’ouvrant aux personnes ne justifiant pas du taux plein ;
- il assouplit et harmonise les règles du cumul emploi retraite.
3. L’augmentation d’ici 2020 de la durée d’assurance au regard de l’impératif de stabilisation du ratio temps de travail/temps de retraite
Le projet de loi tend en outre à affirmer une règle pérenne, le maintien d’ici 2020 de la stabilité du rapport atteint en 2003 entre la durée d’assurance et l’espérance de vie à la retraite.
Cette stabilité conduit à envisager, compte tenu des perspectives démographiques actuelles, une durée d’assurance de 41 ans en 2012 et de 41 ans 3/4 en 2020. Ces ajustements seront réalisés à échéances régulières, après avis d’une commission indépendante, en prenant en compte les données démographiques, économiques et sociales.
Deuxième orientation : préserver l’équité et l’esprit de justice sociale de nos régimes de retraite
L’équité et l’esprit de justice sociale sont au cœur de la réforme.
Le projet de réforme tend ainsi à « retrouver l’esprit de 1945 », en donnant des garanties aux salariés les plus modestes, en supprimant les inégalités pesant sur les pluri-pensionnés et les non-salariés, en prenant en compte les très longues durées de carrière, en incitant les partenaires sociaux à négocier sur la pénibilité, en assurant aux retraités un égal traitement quant à l’évolution de leur pension, en améliorant la condition des conjoints survivants, en maintenant et en modernisant les avantages familiaux de retraite et en prenant mieux en compte l’ensemble de la rémunération des fonctionnaires dans le calcul de la pension.
1. Donner des garanties aux salariés les plus modestes
Les salariés les plus modestes bénéficieront d’une garantie supplémentaire, à travers un objectif de pension, comprenant les régimes de base et les régimes complémentaires, égal en 2008 à 85 % du SMIC net lors de la liquidation après une carrière complète.
Afin d’atteindre cet objectif, le minimum contributif sera revalorisé et réformé, afin de mieux prendre en compte les durées réellement cotisées. Lors de la négociation avec les partenaires sociaux, le Gouvernement a pris l’engagement d’une triple augmentation de 3 %, d’ici 2008.
Enfin, les salaires annuels de très faible montant, qui ne valident pas de trimestres au regard de leur durée d’assurance, seront exclus du calcul du salaire annuel moyen.
2. Supprimer les inégalités pesant sur les pluri-pensionnés et les non salariés
Pour les pensionnés relevant de plusieurs régimes, les meilleures années seront prises en compte au prorata de la durée d’assurance dans chaque régime, : cette mesure, qui sera prise par voie réglementaire, mettra fin à une inégalité de traitement devenue aujourd’hui insupportable.
Un véritable régime complémentaire obligatoire, pour les commerçants, est créé par le projet de loi. Le régime de base des professions libérales fait l’objet d’une réforme importante, dans le sens d’une plus grande équité.
Enfin, le projet de loi prévoit non seulement un calcul des retraites par référence à la durée applicable dans les autres régimes (soit 40 ans en 2008), mais encore un versement mensuel des pensions du régime de base des non salariés agricoles, afin de supprimer cet anachronisme d’autant plus préjudiciable qu’il pèse sur des foyers le plus souvent modestes.
3. Prendre en compte les très longues durées de carrière
Pour répondre à une incontestable demande sociale, justifiée par des raisons d’équité, le projet de loi prévoit d’ouvrir le droit à la retraite, à partir de l’âge de 56 ans, aux salariés et aux non salariés ayant commencé à travailler avant l’âge de 17 ans, sous la double condition d’une durée d’assurance et d’une durée effectivement cotisée. Cette mesure montera progressivement en charge. Son effectivité est subordonnée à un accord des régimes complémentaires, afin d’éviter tout risque d’abattement sur la pension de ces régimes.
4. Inciter les partenaires sociaux à négocier sur la pénibilité
Les partenaires sociaux seront incités à négocier sur la pénibilité du travail, à la fois pour définir les métiers pénibles justifiant d’une cessation anticipée et pour s’efforcer de réduire la pénibilité.
5. Assurer aux retraités le même traitement au regard de l’évolution de leur pension
Tous les retraités doivent pouvoir bénéficier d’une garantie sur le pouvoir d’achat de leurs pensions. L’indexation sur les prix et la réunion, tous les trois ans, d’une conférence associant le Gouvernement et les partenaires sociaux permettront d’assurer cette garantie.
6. Améliorer la situation des conjoints survivants
Le projet de loi permet d’améliorer de manière significative la situation des conjoints survivants :
- dans les régimes de la fonction publique, les pensions de réversion des hommes seront alignées sur celles des femmes ;
- dans le régime général et les régimes alignés, la pension de réversion sera désormais attribuée sans condition d’âge ;
- dans ces mêmes régimes, le système de la réversion sera considérablement simplifié, dans le sens d’une plus grande équité et d’une meilleure lisibilité.
7. Maintenir et moderniser les avantages familiaux
Le projet de loi maintient l’ensemble des avantages familiaux de retraite.
Afin de tenir compte du droit communautaire et des évolutions de la société, les bonifications de durée d’assurance des régimes de la fonction publique, –pour les enfants à naître après le 1er janvier 2004-, seront accordées, aux hommes comme aux femmes, sous condition d’une cessation ou d’une réduction effective d’activité. Leur durée sera allongée, jusqu’à un maximum de trois années par enfant.
8. Améliorer la prise en compte des éléments de rémunération des fonctionnaires
Le projet de loi, en prévoyant la création d’un régime additionnel de retraite pour les fonctionnaires, permettra de mieux prendre en compte leurs éléments de rémunération exclus du calcul de leur retraite. Ce régime sera obligatoire et géré de manière paritaire.
Troisième orientation : permettre à chacun de construire sa retraite, en donnant davantage de souplesse et de liberté de choix
Le projet de loi tend à donner aux futurs retraités davantage de liberté et de souplesse, afin qu’ils puissent eux-mêmes construire –en toute connaissance de cause- leur propre retraite.
A cet effet, le coefficient d’anticipation qui s’applique aux assurés du régime général et des régimes alignés qui souhaitent partir avant d’avoir atteint la durée d’assurance nécessaire sera diminué à partir de 2004, pour passer de 10 à 5 % par année manquante
Parallèlement, un tel coefficient sera instauré en 2006 et montera progressivement en charge dans les régimes de la fonction publique, afin d’atteindre ce taux de 5 % en 2015. Un mécanisme d’âge « pivot », annulant ce coefficient quelle que soit la durée d’assurance, permettra d’assurer une très grande progressivité, de 2006 à 2020.
Le projet de loi ouvre également la possibilité de racheter jusqu’à 12 trimestres, correspondant notamment à des années d’étude.
En relançant le dispositif de retraite progressive, et en assouplissant les règles du cumul emploi retraite, il tend à éviter cette rupture trop brutale qui existe aujourd’hui entre le travail et la retraite.
Pour exercer leurs choix, pour prendre des décisions qui influeront sur leur montant de retraite, les cotisants doivent être mieux informés, de manière régulière, sur les évolutions générales des régimes de retraite. C’est pour cette raison que le projet de loi conforte l’existence du Conseil d’orientation des retraites, en précisant ses missions et en lui confiant un rôle général de « veille » sur l’ensemble du système de retraite.
L’information des cotisants doit également porter sur leurs perspectives personnelles de droit à pension. A cette fin, le projet de loi crée un groupement d’intérêt public, regroupant l’ensemble des régimes de retraite.
Enfin, il permet de réorienter l’effort d’épargne en donnant à chacun la possibilité de bénéficier d’un dispositif individuel d’épargne retraite, à travers une incitation fiscale. Les assurés pourront ainsi choisir, s’ils le souhaitent, d’ajouter le service d’une rente viagère à leur pension issue du régime de retraite par répartition.
L’épargne salariale peut être également un moyen de disposer d’un complément de revenu au moment de la retraite. C’est pour cette raison que le projet de loi transforme le « plan partenarial d’épargne salariale volontaire », créé par la loi du 19 février 2001.
Quatrième orientation : garantir le financement des retraites d’ici 2020
Les mesures de rééquilibrage proposés permettent d’assurer le financement de près de la moitié des déficits prévus pour 2020. Les mesures de justice sociale et d’équité présentent cependant un coût, évalué à près de 3 milliards d’euros à la même date.
Le solde net de la réforme est ainsi évalué à 18 milliards d’euros, ce qui représente près de la moitié des besoins de financement.
Cette réforme est équilibrée : l’augmentation des cotisations vieillesse, dans le régime général, et l’effort accru des employeurs publics, en ce qui concerne les régimes de la fonction publique, permettront d’équilibrer notre système de retraite en 2020. Une augmentation de 0,2 point est d’ores et déjà prévue en 2006.
Le financement des retraites est ainsi garanti d’ici 2020.
L’équilibre du régime général, visé par le projet de loi, repose sur le redéploiement du financement bénéficiant aujourd’hui à d’autres branches de la protection sociale. La hausse nécessaire des cotisations d’assurance vieillesse devrait pouvoir être effectuée à taux de prélèvements obligatoires inchangés, en l’équilibrant par une baisse d’ici 2020 des cotisations chômage, conforme à l’évolution de la situation de l’emploi décrite dans le scénario central du Conseil d’orientation des retraites.
Par ce projet de loi le Gouvernement souhaite consolider l’avenir des régimes de retraite. Par son ampleur, et en raison de son champ, il s’agit de la réforme la plus importante menée depuis 1945 dans le domaine de l’assurance vieillesse.
Cette réforme est essentielle pour conforter l’avenir de notre modèle social et la solidarité entre les générations. Malgré les évolutions démographiques, elle permet à chacun, retraités comme actifs, d’être rassurés sur l’avenir des régimes par répartition et sur le maintien d’un haut niveau de protection sociale au moment de la retraite.
Annexe à l’exposé des motifs
Document élaboré à l’issue des travaux du « groupe confédéral » réunissant le Gouvernement et les partenaires sociaux - 11 avril 2003
"Les principes généraux de la réforme des retraites"
Considérant que l'avenir de nos régimes de retraite est un véritable enjeu de société tant pour les jeunes générations, les actifs, que pour les retraités, dont la place, ainsi que le niveau de vie actuel et futur sont des éléments structurants du pacte social ;
Considérant que le nombre de retraités va croître rapidement, avec notamment l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nées après-guerre et que la durée de vie s'allonge ; que de ce fait, nos régimes de retraite se trouvent confrontés à de réels besoins de financement ;
Considérant que les politiques tendant à améliorer l'emploi et à augmenter le taux d'activité, à la fois des jeunes et des « seniors », sont de nature à réduire les besoins de financement ;
Considérant que nos régimes de retraite doivent reposer sur des principes communs, gages d'équité entre les actifs et entre les retraités, aussi bien qu'entre les actifs et les retraités ; que l'architecture générale de nos systèmes de retraite, organisée autour du principe de répartition, gage de solidarité et fruit de notre histoire sociale, doit être maintenue ;
Considérant que si la retraite doit rester liée au travail et présenter un caractère contributif essentiellement assis sur les rémunérations, elle doit mettre en jeu des mécanismes de solidarité bénéficiant à tous ;
Une réforme des régimes de retraite doit être engagée et devra s'appuyer sur les principes suivants :
- réaffirmer solennellement le choix de la répartition et de la solidarité entre les générations ;
- garantir dans la durée la solidité et l'équilibre financier de l'ensemble des régimes, par des mesures appropriées, définies notamment par référence à l'horizon 2020 ;
- prévoir une progressivité dans la mise en œuvre de la réforme ;
- tendre à l'égalité de traitement entre tous les cotisants ;
- définir une perspective de l'évolution du système de retraite, afin de donner à tous une bonne visibilité à moyen terme ;
- clarifier la responsabilité des partenaires sociaux dans la gestion des régimes de base.
Les objectifs et les moyens de cette réforme sont notamment les suivants :
- viser un haut niveau de retraite ;
- veiller à le maintenir en valeur réelle pour chacun tout au long de sa retraite ;
- préserver les équilibres entre les générations et préserver la compétitivité des entreprises dans le réglage des différents paramètres dont ceux de la durée et du niveau des cotisations ;
- confirmer le droit au départ en retraite à l'âge de 60 ans ;
- prévoir des dispositifs favorisant des libertés de choix du futur retraité ainsi que des incitations à la prolongation d'activité ;
- inciter les partenaires sociaux à engager au niveau interprofessionnel et à décliner au niveau des branches des négociations sur la prise en compte de la pénibilité ;
- examiner les conditions dans lesquelles pourrait être prise en compte la situation spécifique des personnes ayant travaillé pendant des durées particulièrement longues, sous réserve des équilibres financiers globaux ;
- examiner l'éventualité d'ouvrir dans des conditions financièrement neutres pour les régimes de base, la possibilité de rachat de périodes identifiées, non travaillées ou insuffisamment validées, dans la limite d'un plafond et d'un âge donné ;
- adapter les avantages familiaux dont bénéficient les hommes et les femmes dans des conditions prenant notamment en compte la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ;
- supprimer les inégalités pesant sur les pluri-pensionnés (retraités relevant de plusieurs régimes) ;
- réformer le système de compensation entre régimes, afin de le rendre cohérent et transparent ;
- doter à un niveau convenable le fonds de réserve pour les retraites pour qu’il remplisse son rôle de « lissage » des besoins de financement ;
- introduire des mécanismes de pilotage et de suivi de la réforme permettant de prendre en compte à intervalles réguliers, l'évolution des données démographiques, économiques et sociales ;
- augmenter les taux d'activité des « seniors », en facilitant leur maintien dans l’emploi ;
- prévoir un égal accès, pour ceux qui le souhaitent, à un complément de revenu par un dispositif d'épargne ;
- rendre progressivement possible un véritable droit à l'information des cotisants sur leurs perspectives de pensions."
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